×
ПІДТВЕРДИТИ ЛІЦЕНЗІЮ (ВХІД)
×
ОТРИМАТИ ЛІЦЕНЗІЮ (РЕЄСТРАЦІЯ)

Відкриті дані про публічні фінанси: від А до Я

Электронное правительство и антикоррупционные сервисы занимают умы граждан Украины уже не первый год. Все эти платформы растиражированы в СМИ, постоянно мелькают в отчетах различных министерств и ведомств. Но если поднять статистику, оказывается, что список их поражений нередко превышает количество побед.



О том, почему так происходит и что необходимо изменить в стране, чтобы открытые данные не пылились на правительственных серверах, а начали помогать строить сильное, независимое государство Українським Новинам рассказал руководитель проекта Є-data – крупнейшего портала публичных финансов – Александр Щелоков. 



Расскажите вкратце что такое электронные сервисы по контролю госорганов? Как они работают во всем мире и как это воплощено в Украине, в чем отличие и что стоит исправить, сделать по-другому?



Условно открытым данным и электронным сервисам уже более трехсот лет, и с тех пор практически ничего не изменилось. Тогда люди научились делать таблички от руки или печатать, записывали данные (фамилия, дата, сумма) и набирали какую-то статистику. Сегодня сервис такой же, как и 350 лет назад. Только тогда ты должен был поднять какую-то рукопись, а сейчас это делается в один клик. Главная задача электронного сервиса - чтобы он был быстрым, давал возможность легко найти информацию и сэкономить время.



Где в основном применяются открытые данные для государства, почему возникли такие сервисы как "Поисково-аналитическая система 007" и Є-data, как они работают и для чего?



Причина всей этой истории - культура использования открытых данных. Это нормально, что мы с вами помним, когда у нас аванс, зарплата, когда надо заплатить кредит или аренду. Но почему-то это не происходит в публичных финансах. К сожалению, украинцы не осознают, что заплатив налоги ты становишься владельцем этого государства и его предприятий, и автоматически должен интересоваться как они управляются. В Украине только 0,5%  работоспособного населения интересуется тем, что происходит в публичных финансах. Европа начала раньше.



Этот процесс очень простой - наличие данных, наличие интернета, наличие доступа к информации. Как только есть два основных фактора - интернет и доступ к информации -, формируется культура. Чем больше данных, чем они прозрачнее, тем больше человек начинает ими оперировать.



Люди могут искать сам факт злоупотребления. Могут искать информацию о том, какому из государственных предприятий продать свою продукцию, или где что купить. На самом деле открытые данные во всем мире - это в последнюю очередь коррупция. В первую очередь это эффективность. Большие массивы данных позволяют найти правильный, оптимальный вариант. А борьба с коррупцией  сегодня - просто модный формат использования открытых данных.



Грубо говоря, если мы имеем открытые данные по бюджету и по расходам какого-то определенного города, и мы видим что есть разрушенная мостовая в таком-то районе, видим что город с этим ничего не делает, но при этом он тратит определенные суммы на ремонт дороги. Вот у нас есть факт потраченных средств, при этом у нас есть факт не отремонтированной дороги. Что дальше? Как в таком случае открытые данные и их наличие могут помочь изменить ситуацию? Есть ли у нас механизм для работы с открытыми данными?



В принципе, ситуация которую вы описали, называется "поздно пить боржоми". Дороги уже нет. Даже, если вы добьетесь решения суда и уволите или посадите какого-то чиновника, дороги от этого лучше не станут. Главное – предотвратить подобные ситуации. Для этого надо подумать: "А заложила ли территориальная община, или я как житель этого дома, в бюджет сумму на ремонт этой дороги?" Как только ты поинтересовался, что в бюджет это заложено, в каком объеме и кто исполнитель – ты имеешь полное право придти и проконтролировать выполнение ремонта. Сегодня искать "зраду" и контролировать того кто неправильно предусмотрел деньги на дорогу очень легко. Для этого есть Prozorro, Є-data, "Поисково-аналитическая система 007" и еще какое-то количество ресурсов.



Инструментов достаточно, но судебная система не реформирована, и на это надо тратить время и свои силы. Вы можете найти по кадастру номер неотремонтированной дороги. Через Prozorro найти того, кто получил на это тендеры, через Є-data найти сколько денег туда пошло, через ".007" связи между контрагентами, сформировать огромный запрос, потратить на это полжизни, пойти в суд и разочароваться.



Да, это все равно нужно делать. Но я говорю о том, что наша философия должна выглядеть скорее как "вдохнули-выдохнули и давайте подумаем про следующий бюджетный год". А еще лучше простроить долгосрочное планирование – на три года, пять, десять лет. И когда гражданин страны начнет принимать активное участие в планировании бюджета, только тогда он будет в состоянии понять, что туда заложено, и кто эти средства неэффективно использовал. А также как этого не допустить в будущем.



Вы говорите о гражданском влиянии на планирование бюджета. Но как это может происходить в случае, если даже те инструменты, которые у нас есть, не до конца эффективны?



Сами по себе инструменты эффективны, абсолютно эффективны. Не эффективна система, которая на базе этих инструментов не может принять решения.



Осветить проблему очень важно. Какую бы базу данных ты ни создал, сколько бы электронных сервисов не появилось  бы в Украине – они мертвы, пока человек их не поднял. Пока журналист не написал о них статью, расследование и не поставил точку в поднятом вопросе. Это все культура  открытых данных, и я не знаю, сколько поколений должно пройти, чтобы люди не искали "зраду", и не пытались провести расследование дабы кого-то наказать, а просто приняли это как факт.



Подождите, что именно нужно принять как файт? Сам факт коррупции?



Да, сам факт коррупции. Нет ни одной страны, где бы ее не было.



Но как тогда изменять что-то к лучшему?



Изменять что-то к лучшему? А вы пробовали не давать взятки? Это все сидит у нас в головах. А коррупция... Кто бы ни пришел к этой кормушке, рано или поздно начнет ее использовать для своей семьи, близких.



Изменить это можно только в том случае, если мы в школах начнем преподавать публичные финансы. С детства, к примеру, в игровой форме. Если ребенок посадит росточек в общественном парке, потратит на это свое время – он будет понимать, что это его труд, что он подарил государству новое зеленое дерево. Будет заботиться о нем.



А сейчас (я, наверное, большой пессимист), я все чаще замечаю, что люди разочаровываются. Если сейчас всем говорить "поднимайте свои попы, давайте копать и сажать коррупционеров", - они разочаруются, потому что нет судебной системы. Даже если люди начнут – они, к сожалению, ничего не добьются. Поэтому силы нужно вложить в популяризацию публичных финансов, в культуру управления страной и т.д.



Хорошо, но что в таком случае дадут нам публичные финансы? Допустим, все узнали, что есть определенный бюджет, есть конкретные проблемы, но они никак не решаемы. Вы говорите, что решить это невозможно, потому что у нас нет никакой законодательной возможности на это повлиять. В этой цепочке рассуждений где-то что-то теряется…



Есть такие законодательные коллизии, как закон про "Про відкритість використання публічних коштів". Казалось бы, все, что оплачивает государство, мы можем видеть. Но есть один нюанс – мы видим только то, что платит Государственное казначейство. А в процессе децентрализации чиновники госпредприятия могут платить не только через Госказначейство, но и через госбанки, через коммерческие банки. И вот этих денег мы уже не видим.



Я повторюсь: не понимая, как работает система – мы обречены на разочарование. Потому что закон "вроде бы" есть; но стоит провести опрос на тему того, сколько людей знает что такое "Електронне урядування" – окажется, что 86% украинцев не знают.



Давайте просуммируем: какие основные проблемы открытых данных в Украине?



Самая главная проблема в том, что не выдерживаются стандарты открытых данных. Открытые данные – это данные, которые лежат в Интернете, их можно без лишних вопросов и запросов взять, передать третьей стороне, обработать. Вопрос в том, как их взять. И я подчеркиваю, что размещать действительно открытые данные нужно в машиночитаемом формате. Это не .pdf, не фото, не .doc и не то, что вы не можете обработать.



Хорошо если вы скачали только один договор в .pdf  и прочитали. А если вы захотите исследовать целую отрасль, или сравнить две газовые компании, у которых тысячи, десятки тысяч договоров? Так и выходит, что открытые данные в Украине вроде бы есть, но на деле все они – фикция. Люди не понимают, что открытыми данными можно считать только те данные, которые можно скачать в машиночитаемом формате. И хорошо, что сегодня есть много информации хотя-бы в .pdf. Но, к сожалению, с точки зрения IT и тех, кто понимает что с информацией делать – это только тормозит ситуацию. 



Также проблема в том, что рынок открытых данных в Украине абсолютно не развит. На сегодняшний день открытые базы данных можно посчитать по пальцам. И даже в существующих открытых базах большая часть данных "условно" открытая, в нечитаемых форматах. А сервисов для работы с такими данными и того меньше - до десяти штук.



Изначально активисты подняли эту проблему на волонтерской основе, как смогли, как получилось. Но настало время, когда необходимо это делать профессионально.



Что в таком случае должно заинтересовать бизнес в этой сфере?



Для бизнеса или предприятия, которое хочет найти новые контракты и увеличить свои продажи, информация имеет очень высокую ценность. Например, на Є-data 20 миллионов документов, в которых говорится о том, кто и с кем заключил договор на закупку какой услуги.



Это по государственным компаниям?



Да. Но если вы предприниматель, который продает не только в киоске у метро, но хочет увеличить продажи и продавать государству, получая миллиардные бюджеты, к примеру, продавая электронные мыши – вы можете найти компании  которые продают мыши госкомпаниям; узнать, по какой цене и когда заканчивается контракт. В открытых данных, в том числе и на портале Є-data вы можете найти даже контакты организации, которая осуществляет закупку. И если текущий договор с поставщиком закончился в апреле, вы можете в марте позвонить и предложить свои услуги, пойти на тендер. Просто об этом мало кто знает.



Судя по тому, что бизнес уже освоил Prozorro, создаются отдельные платформы формата Rialto – эта схема имеет определенную ценность. Но при этом ряд частных компаний все еще не готов работать с государством. Поскольку остается множество "коррупционных схем", когда тендерные условия специально прописываются под определенную компанию. Возможно ли в рамках Open Data как-то с этим бороться?



Для того чтобы бизнес куда-то пришел, ему нужно создать условия, место, куда можно прийти. Пока что этого места практически нет. С одной стороны, у нас есть многолетний опыт того, что бизнес не доверяет государству. Но с другой стороны, любой бизнес несет в себе риски, и риска избежать нельзя.



Человек должен рискнуть, бизнесмен должен работать с государством. Чем больше таких компаний, тем лучше. А открытые данные помогают в этом очень просто: с их помощью, к примеру, на каждую госкомпанию можно составить досье. Найти министерство, с которым ты собираешься работать, найти партнеров, с которыми ты будешь работать. И самое главное – есть видимые транзакции казначейства, которые говорят с какой периодичностью идут проплаты по договорам. Раньше платежи задерживались на десять дней, на полгода. Сейчас таких проблем практически нет. Казначейство платит день в день, иногда на следующий день после поставки товара или услуги. И платежей, которые задерживаются, осталось меньше 7%. Эти данные уже должны показать бизнесу, что с государством уже можно начинать работать.



Если говорить о вопросах, лежащих в судебной плоскости… Допустим, при проведении тендера при помощи BigData выявлен факт недобросовестного предпринимательства. Насколько эти данные можно применять в суде, являются ли они полными? Или на их основании ничего нельзя решить?



Сам факт публичности уже позитивно меняет ситуацию. Все что выкладывается на Є-data, подписывается электронным ключом. И это означает, что любой документ, с которым вы собрались в суд, подписан руководителем этого предприятия. Теоретически вы можете их просто распечатать и идти в суд. Но коллизия законодательства в том, что у портала нет соответствующей лицензии. Т.е. де-факто, документы подписанные ЭЦП (э-цифровая подпись) и официально переданы через казначейство, но нет лицензии на это и использовать их в суде "прямо из Интернета" нельзя.



Какая лицензия имеется в виду?



Лицензии на то, что это портал открытых данных и вы имеете право всю информацию, которую получили, с портала, в любом виде использовать в суде.  Для этого нужны изменения в законодательстве, на которые нам нужно еще шесть – десять месяцев.



Какие именно изменения в законодательстве нужны? И почему это не было сделано на момент, когда принимались законы об открытых данных?



Законы об открытых данных или об открытости использования публичных финансов принимались,.. нельзя сказать "на эмоциях", но спонтанно, "на коленке". Люди старались узнать и изучить международный опыт, написать этот документ. Часто это были волонтеры, активисты, которые не были раньше юристами или экономистами.



Благодаря Майдану этот закон Верховная Рада приняла. И первый, и второй. Но в них много недоразумений, часто противоречий. Например, понятие "публичные финансы" в украинском законодательстве, в решении апелляционных судов вообще отсутствует. Т.е. если вы пойдете в суд и захотите поговорить о доступе к публичным финансам, в украинском законодательстве даже нет такого выражения. Суды вас не поймут.



Так что это, конечно, хорошо, что такие законы появились. Благодаря им вообще все в Украине меняется. Но пришло время писать изменения к законодательству. Например, нужно усилить административную ответственность за невыполнение закона о публичных данных. Сегодня штраф составляет около 700 гривен и это смешная сумма для госкомпаний и министерств. Второе, что нужно сделать – необходимо на законодательном уровне интегрировать базы данных Госказначейства, Минэкономики, Минфина. Когда они будут интегрированы, пропадет дублирование функций.



Но, к сожалению, нормативная база требует, чтобы это было на уровне закона. И такие изменения к законам нужно принимать.



На Є-data предусматривалась функция "открытого бюджета". Для чего она изначально создавалась, какие ее основные задачи и с какими проблемами вы сталкивались при реализации?



Сейчас в Украине много попыток сделать бюджет прозрачным, на уровне государственных органов, гражданских инициатив и т.д. Но пока этого не сделает Минфин – все это будет легкой пародией или "сахарозаменителем". Потому что все базы данных в министерстве финансов. И уровень расходов на здравоохранение в общем бюджете вам ничего не дает.



Бюджет будет прозрачным, когда я смогу увидеть сведённый бюджет, увидеть в нем госбюджет, местный бюджет, увидеть свой город, увидеть свой район, свою школу. Увидеть контрагентов и партнеров. И увидеть, что школа купила туалетную бумагу или куриные котлеты для детей, у кого они это купили, и сколько на это было потрачено денег. Как только эта вертикаль реализуется, это можно будет назвать прозрачным бюджетом, не раньше.



Но что для этого нужно?



Все для этого уже сделано. Первое: существует достаточная нормативная база. Второе: в феврале еще 16-го года  Є-data с Минфином через Кабмин провели концепцию прозрачного бюджета. Бумажный документооборот заменяется электронным. Все переходит в цифры. Минфин, ГФС, казначейство – все работает исключительно в цифровом формате. "Розпорядник інформації" получает один единственный кабинет.



А теперь в госбюджете уже есть деньги, выделенные на этот проект. Создана государственная организация, которая будет заниматься конкретно этим вопросом. У нас с вами появился реальный шанс в 2018 году увидеть этот прозрачный бюджет в уже правильном формате.



Хватит ли для этого ресурсов? Должны быть огромные сервера чтобы обрабатывать такие объемы информации. Должны быть люди, которые будут по-настоящему уметь это делать. Насколько готов персонал к такой работе?



Могу сказать только о Минфине: Минфин готов. Есть политическая воля, есть государственная структура, которая набрала рыночных айтишников, которые знают свое дело.



Миф о том, "хватит ли серверов, это сложное ПО"... вы знаете, сколько весит база данных Є-data? Полтерабайта. Я могу обработать ее на своем ноутбуке.



Когда ты хранишь данные в PDF, это занимает 35 террабайт и после каждого отчета ты должен покупать новые сервера. Но если данные размещаются в цифровом формате – вопрос с серверами не стоит. Команда есть, профессионалы есть, политическая воля есть. Теперь, дай Бог, чтобы за ближайшие два года после смены правительства это все не умерло. Сегодня отменить закон с голоса в Верховной Раде – проще простого.



Вы говорите, что Минфин к этому готов. Какое время надо для реализации такого проекта? Грубо говоря, берем какое-то министерство – образования, здравоохранения, итп. Что надо, для того чтобы  включиться в такую работу?



Любое министерство, все государственные структуры очень инертны. Потому что они ограничены двумя вещами. Старым персоналом – людьми, которые умеют только сканировать документы. Это прекрасные люди. На них многое держится, но не развивается.



А второе – это бесконечный норматив. Когда мы делали Є-data, мы должны были современный портал втиснуть в стандарт 76-го года. Технологии новые, а стандарт 76-го года. 



В частности?



Перед тем как я сделаю продукт, я должен согласовывать его с профильными министерствами. Люди отвечают формально. Это превращается в месяцы и месяцы переписок. Чтобы это побороть, есть модель. Это когда министерство остается в своих  нормативных  процессах, и потихоньку меняет, выносит свой нормативный проект. Но при этом допускает к работе с собой проектную команду. Международную или гражданскую инициативу. Эти ребята идут в проектную часть. А остальные процесcно поддерживают, подтягивают нормативку, следят, чтобы все было в рамках закона. И когда проектная модель и процессная модель объединятся, это будет работать на все 100%.



И все-таки, по времени. Есть какие-то прогнозы?



Смотрите: на то, чтобы сделать любой закон нужно время. Например, на закон, который сделали активисты об открытости публичных средств, ушло три года. Портал мы создали за три месяца. Первое расследование вышло через три дня. Я ответственно заявляю, что любой портал можно сделать за три – шесть месяцев. При наличии команды, при наличии финансирования



Но должен ли быть у каждого министерства свой отдельный портал?



Вопрос центральной базы данных, централизованного или децентрализованного сервиса – вопрос открытый.  Я не уверен, что это должен быть один портал. Если таким мега-порталом будет владеть Минфин, в котором есть конкретный министр, и он внезапно оказывается недобропорядочным, то завтра эта база может поломаться, отключиться или даже пропасть. Может случиться «кибератака» и информация будет потеряна. Я, наверное, поддерживаю систему децентрализованную. Любое министерство может иметь свой портал, но главное в едином формате, чтобы они легко интегрировались с другими системами.



Т.е. вы за то, чтобы каждый государственный орган имел свой портал, но чтобы это было заведено в одну оболочку?



Да, чтобы был один стандарт. Чтобы они все могли обмениваться информацией. Пользователь не должен видеть, куда он ходит. Ему это не интересно и ненужно, у него нет времени на это. Поскольку уже в поиске уже на третьем или четвертом портале вы потеряете интерес к своему вопросу. 



И еще вопрос. Если говорить о журналистских расследованиях - какие курьезные, кричащие случаи уже есть в практике?



За четыре конкурса, которые проводила команда e-Data через нас прошло 140 расследований. Мы перестали вести общую статистику, когда в Украине количество расследований перевалило через семьсот. Это перестало иметь смысл. Главное, что процесс расследований запустился и фиксировать каждое расследование только ради статистики стало неважным. Каждое расследование - интересное, сильное. Так, один из журналистов в три клика нашел, что генпрокуратура в последний день года списала 3 млн гривен на канцтовары. На самом деле, деньги ушли на предпринимателей, которые не имели даже квэда на торговлю канцтоварами, а могли делать штукатурные работы, строительство.



Еще один автор расследования обнаружил, что большие деньги из госбюджета идут предприятию за определенную работу, а вместо него эту работу выполняют заключенные за мизерные деньги. 



Было ли у этих расследование какое-то продолжение? Был ли кто-то наказан, был ли возврат денег? Или это все так и осталось на стадии расследования?



В первом случае суд так и не увидел состава преступления. Все, что сделали – уволили бухгалтера. В остальных случаях, чаще всего заканчивается так: всплеск в соцсетях, подача в суд, апелляция, после чего все затихает. Если взять первое полугодие этого года: было подано 4 тыс. исков, из них 2 тыс. успели рассмотреть, и только по 120 были приняты судебные решения.



Но при этом только семь (!!!) человек были привлечены к ответственности. И как правило, это оказывались простые исполнители, клерки. 



Мы с вами неоднократно касались этого вопроса, но вы так и не ответили. Все-таки, зачем контролировать государство? Зачем контролировать госорганы, если мы на данном этапе ничего не можем сделать?



Чтобы знать. Знать больше, видеть больше и принимать осознанные решения. Если этого не делать – мы опять останемся за гранью бедности. Надо временно забыть про результат, но начать принимать осознанные решения.



К примеру, когда ты выбираешь Иванова в мэры города – ты смотришь, какими компаниями он до этого владел, сколько судебных решений по нему было. С кем он связан, как с партнером, какая у него история. И только после рассмотрения этой информации принимаешь решение – голосовать за этого человека или нет. 



Есть ли у нас средства, при помощи которых громада может влиять на свои местные бюджеты? Т.е. заставить РАЙОНО отремонтировать что-то в школе, заставить районную администрацию отремонтировать конкретную улицу. Может быть, есть примеры западных страны подобных рычагов?



В развитых странах все привязано к территориальным общинам. Когда я являюсь собственником территории – на этой территории я могу менять чиновников, назначать своего шерифа, свою муниципальную полицию, человека, который мне проведет электроэнергию и т.д. У нас пока нет этого понятия – "владелец территории". Пока этого не будет, мы будем оставаться вне конкуренции с развитыми странами. Там ты сам выбираешь, кто тебе будет предоставлять услугу. У нас мы полагаемся, что это сделает  за нас государство. 



Т.е. большинство этих вопросов завязано на самоорганизации?



Я даже думаю, только на самоорганизации людей. От них зависит все. Они выбирают главу города, они выбирают, на что распределить бюджет, а не Минфин. В этом интерес местных бюджетов.



Джерело: https://ukranews.com/interview/1821-aleksandr-shhelokov-otkrytye-dannye-v-ukrayne-vrode-by-est-no-na-dele-vse-ony-fykcyya